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【深度】迁都“双城记”:破旧立新,印尼要过几道坎?

印尼敲定迁都后,泰国也打起了算盘。100年来,有超过50个国家迁移过首都。历史的经验是,在旧城与新都之间,只是“一走了之”并不能解决好所有问题。

7月31日,印尼东加里曼丹省库泰卡塔内加拉的空中景色。图片来源:视觉中国

记者 | 潘金花

编辑 | 曾宇

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“雅加达毕竟是个老城市了。”34岁的谢意珊说。生长于此的她,很快就要见证这里卸下首都的“包袱”。

印度尼西亚政府在8月宣布,将在东加里曼丹省的北佩纳占巴塞与库泰卡塔内加拉的部分地区建设新首都,预计将在2020年底前动工,2024年前开启迁都程序。

对于印尼来说,迁都的话题并不陌生。早在1957年,开国总统苏加诺就曾指出雅加达日后将人满为患,爪哇岛经济发展会失去控制,由此提议将首都迁往地震和火山爆发风险均较低的中加里曼丹省首府帕朗卡拉亚。在苏加诺之后,苏哈托、尤多约诺等多任总统都曾将迁都提上日程。

有迁都心思的不只是印尼。在距雅加达2000多公里的曼谷,泰国政府打起了同样的算盘。9月,泰国总理巴育表示,打算找一个既不太远也不太贵的城市,或是把政府迁到曼谷外围,以缓解首都的交通与环境压力。此前,他信政府也曾提议迁到距曼谷100公里的那空那育府;另外,泰国对农业重地北柳府也做过可行性研究。

如今,印尼已先行一步,迁往何处、何时动工皆已落定,但回首别国旧都与新都“双城记”留下的前车之鉴,迁都真能一帆风顺吗?

历史经验告诉我们,对郁滞的老城,“一走了之”并不能让遗留的旧疾一日根除;而对“从零开始”拔地而起的新都,财政预算、城市规划、人口迁徙和政策落地,都面临着错综复杂的现实难题。

红点为印尼新首都的选址。图片来源:卫报

旧都:搬迁难纾解“大城市病”

与二战结束以来实现或计划迁都的国家相比,印尼的迁都大计显得更加紧迫。

印尼是世界第四人口大国,在其2.64亿人口中,有大约60%生活在仅占印尼国土面积7%的爪哇岛上,仅雅加达首都圈就居住着约3000万人,中心地带的人口密度达每平方公里1.5万人,几乎是北京城六区的两倍(2018年为8521人/平方公里)。

大量的用水需求导致地下水过量开采,地面沉降加剧。在雅加达北部部分地区,地面已经低于海平面2至4米,正继续以平均每年20厘米的速度下沉。印尼万隆理工学院大地测量学家赫里·安德烈亚斯就曾指出,如果沉降速度不变,到2050年,雅加达北部95%的地区都将被淹没。

由于缺乏合理规划,雅加达还面临着严重的交通拥堵、城市内涝和环境污染等问题。尽管首都圈每年贡献了近五分之一的GDP(2018年,印尼GDP为1.04万亿美元),但光是交通拥堵每年就要带来100万亿印尼盾(约70亿美元)的经济损失。

家在雅加达的谢意珊对兴发娱乐记者说,他们的首都已经慢慢变成了一个“不大方便”的城市,排水不完善,地面在下沉,路上还很堵车,她更希望雅加达成为国家的经济中心,就像上海一样。

印尼政府已表示,新首都与雅加达的关系,将如同美国的华盛顿和纽约,分别为行政中心与经济中心。“如果首都变成另外一座城市,有一些人就会过去那边,雅加达的人就会少一些,”谢意珊说。

但在雅加达首都特区省长巴斯韦丹看来,迁都并不会改变雅加达的“堵城”之困,因为拥堵主要来自家庭和私营部门的出行需求,并非政府活动。巴斯韦丹说,在雅加达的1000万人口中,只有约9%是公职人员,公务用车也仅有14.1万辆,而登记在册的私人车辆则多达1700万台。

印尼若扎克城市研究中心(Rujak Centre for Urban Studies)主任苏坦努嘉贾(Elisa Sutanudjaja)4月在接受《卫报》采访时也不看好总统佐科的迁都计划。“只是搬走没法解决问题,”苏坦努嘉贾说,“雅加达和1960年代的东京很像,充斥着地面沉降、洪水、自然灾害、人口爆炸等问题。如果真想解决这些问题,就应该对症下药,而不是一走了之。”

半个世纪前,日本首都东京也曾面临严重的地面沉降,一度以每年24厘米的速度下沉。不同于雅加达正在推动的海墙建设项目,东京政府直接对地下水进行了成本极高的人工补给,在限制开采的同时还要求企业使用再生水,到21世纪初,东京的地面沉降速度已减缓至每年1厘米。

事实上,日本在1980、1990年代也曾有过迁都的讨论。深水良港推进了东京的快速发展,但这座城市仍面临着海啸、大地震甚至火山喷发等自然灾害风险,人口爆炸所致的诸多弊病也亟待解决。

时任首相桥本龙太郎原计划在距离东京60至300公里的地带新建一个行政中心,东京则继续维持经济与文化中心的地位。不过,由于迁都为日本带来的实际效益并不明显,可能造成“高达6万亿日元的财政赤字”,在兴发娱乐官网和金融巨头等“保都派”的不断施压下,这一计划最终未能实现。

“雅加达有必要从其他失败或不太成功的迁都经验中吸取教训。过去100年,已有超过50个国家迁移过首都,”对外经济贸易大学北京对外开放研究院高级访问学者瓦迪姆·罗兹曼(Vadim Rossman)对兴发娱乐说。

罗兹曼是《首都:发展与迁移的变化与模式》(Capital Cities: Varieties and Patterns of Development and Relocation)一书的作者,他表示,雅加达仍将是印尼最大的城市,迁都无法解决它所面临的公共交通问题,也无法消除地震、洪水、地面下沉等灾害风险,因此,围绕其迫切需求制定策略极为重要。

不过在罗兹曼看来,至少有一点不用担心:雅加达仍将维持现有的经济地位。

“许多旧首都都从新工业中心的兴起中获益不少,如前西德首都波恩,如今已发展出一张主打医学研究、替代能源、国际组织驻地的城市名片,”罗兹曼对兴发娱乐说,“既然波恩这座小城市都能在(统一后的)德国迁都柏林后取得成功,那雅加达在经济层面上的发展也无需过多担心。”

2019年8月2日,印尼雅加达街头的车流,当天的空气质量并不佳。图片来源:视觉中国

新都:开发内陆代价并不低廉

从另一个角度来看,对印尼来说,只有雅加达这一个经济引擎也是不够的。

2018年,印尼近八成GDP都来自爪哇岛(58.5%)和苏门答腊岛(22%),加里曼丹岛仅贡献了8%,苏拉威西、巴厘-努沙登加拉、马鲁古-巴布亚等东部诸岛的比重则仅为6%、3%和2.5%。只有将首都迁出爪哇岛,印尼各区域才有机会实现平衡发展。

新首都之所以落址东加里曼丹省,主要是因为它接近印尼地理中心,且地震灾害少、火山活动弱;落址处与伦敦面积相当的大片林地为政府所有,开发过程中不涉及过多的征地、动迁等棘手问题;而邻近的港市巴厘巴板和首府沙马林达也已具备相当程度的基建和物流基础。

东加里曼丹省同时还拥有巨大的经济增长潜力。印尼富含石油、天然气以及煤、锡、铝矾土、镍、铜、金、银等矿产资源,矿业在印尼经济中占有重要地位,产值占GDP的10%左右。佐科一直希望能推动矿业的下游发展,在国内加工后出口半成品或成品,以扩大出口创汇,而贮藏丰富的加里曼丹岛无疑可以成为一片示范田。

罗兹曼告诉兴发娱乐,印尼这种将首都迁至内陆欠发达地区的做法,其实在后殖民国家十分常见,巴西、巴基斯坦、土耳其、哈萨克斯坦、缅甸和尼日利亚等国都曾有过同样的考虑。

与雅加达一样,同为殖民国家海运及拓殖据点的里约热内卢在巴西独立后顺理成章地成为了首都,并在之后的数十年间迎来了人口与经济的飞速增长。然而在此期间,贫民窟、治安环境差、交通拥堵等一系列“大城市病”也随之而来,而土地辽阔、资源丰饶的内陆地区却无人问津。

1960年代,在经历了国内政变、一战、经济大萧条和二战后,巴西的迁都时机终于成熟,一座崭新的现代化都城在巴西利亚拔地而起。此后,巴西广阔的内陆领土不再封闭,区域经济发展失衡得到了改善,1968年至1973年间,由基建带动的投资增长也为巴西开启了年均增长率超10%的经济奇迹

经济的腾飞固然令人向往,但巴西并非没有付出代价。1980年代,受高通胀和债务困扰,巴西经济开始陷入长期滞胀,迁都所导致的对外国投资的依赖被认为是原因之一。根据巴西知名经济学家、前财政部长欧亨尼奥·古丁(Eugênio Gudin)当时的估算,迁都的总花费可能达到15亿美元,相当于巴西1960年GDP(151.66亿美元)的十分之一。

时任总统库比契克提出的“五年内完成五十年的发展(Fifty years' progress in five)”的口号,在后来也被批评人士戏称为“五年内完成了五十年的通胀(Fifty years' inflation in five)”。由于国家多年来的财政储备与外国投资均处于较低水平,为完成新首都的建设,库比契克政府只能通过印刷货币来支持公共支出,物价随之高涨,民间资本也开始流向高增长和高风险产业。

而在这样的背景下,巴西利亚也没能如库比契克所想,发展成为一个彻底摆脱贫民窟、人人各得其所的新城市。中心地带虽一派繁华、井井有条,但过于追求功能区划使其宜居性大打折扣,周围的卫星城反而人满为患。在设计之初,巴西利亚的规划人口为50万人,如今其人口已突破280万,加上卫星城更是多达400万。

而在太平洋的另一边,如今的印尼也面临着同样的风险。佐科政府的迁都项目预计将耗资466万亿印尼盾(约合330亿美元),其中19%的资金将来自政府预算,其余资金则来自私人直接投资、国有企业或公私合作。罗兹曼指出,迁都事关项目管理、城市规划以及融资等多个环节,稍有不慎就会带来数亿美元的损失。

根据国际货币基金组织的数据,印尼的一般政府债务总额占GDP的比重为29.3%,仅为发展中国家平均值的一半,在东盟十国中排名倒数第二位(仅高于文莱),不过近五年来,这一比重已增长了约6个百分点。

目前,印尼政府正在着手准备相关法律草案,提请国会通过迁都计划。按照印尼国家发展计划部长班邦的预想,新首都建成五年后,居住人口将达到20至30万,十年后将突破100万,之后会缓慢增加至150万。

在此之前,政府需要相应地建设办公大楼、住房、学校等一系列设施,工程量十分浩大,而大型政府项目也极易滋生腐败。

“印尼的大型项目一般有两种路径:一,讲究排场,滋生腐败,但最终能够落成;二,干干净净,但什么也没建起来,”智库国际战略研究所的学者艾伦·康奈利(Aaron Connelly)曾对《外交政策》这样说,“佐科面临的挑战是,他要确保迁都不会成为前者,但手握资金的人若觉得无利可图,可能就不会参与其中。”

不过这并不意味着印尼政府缺乏相应的管理能力。印尼政治经济简报Reformasi Weekly的制作人及分析员凯文·奥罗克(Kevin O'Rourke)对兴发娱乐表示,在2004年印度洋海啸发生后,印尼政府也曾经手过共计50亿美元的国际重建资金,整个过程由独立的灾后重建部门统筹,所有环节均未出现过任何腐败的迹象。

2019年3月24日,印尼总统佐科(中)在雅加达主持地铁通车仪式。图片来源:视觉中国

迁徙:落地的关键是要先留住人

无论如何,迁都——或者说迁移国家行政中心的确会带来一些好处。

首先,迁都可以分散外来军事威胁、恐怖主义袭击以及自然灾害动摇国家政权的风险。1960年代,巴基斯坦将首都从港口城市卡拉奇迁至北方城市伊斯兰堡,便包含着国防需要的考虑。伊斯兰堡所在的位置连接着阿富汗、印度、旁遮普和克什米尔,能够第一时间响应克什米尔地区的战事。

此外,迁都还可以在平衡区域发展的基础上,通过分流人口提升原首都的生活质量,同时降低国家的行政成本。不过要实现这一目标,新都首先面临的考验是:要“留得住人”。

奥罗克指出,新建的首都往往会成为大家“不爱住”的地方。以巴西利亚为例,在城市落成后的一段时间里,它更多只是作为一个“办公地点”存在。

当时每逢周五下午,巴西利亚的机场便摩肩擦踵,全都是打算前往里约热内卢过周末的“新首都人”。在他们看来,巴西利亚既没有鲜明的口音,也没有特色的美食,亦或是自己的艺术、文化和传统,难以让人产生城市认同感和归属感

这种城市认同感的缺失在缅甸新首都内比都也有体现。2005年,缅甸将首都从港口城市仰光迁至390公里以北的内比都,当时的军政府并未给出迁都的确切理由,据推测可能与风水因素预防外敌入侵、增加对边远地区的控制有关。但至今,面积四倍于伦敦的内比都仍被称为“鬼城”。据官方数据,其人口密度仅为每平方英里339.5人(131人/平方公里),而伦敦为1.45万人(5598人/平方公里)。

对于“不差人”的人口大国印尼来说,新首都或许不至于沦为空城。谢意珊就表示,她已经打算在新首都建成后过去闯一闯。“我现在在雅加达当中文老师,我觉得新首都刚开发,会中文的应该很少,我在那里可以找到新的机会。”

不过在罗兹曼看来,相比新移民,政府应该给予新首都及其原住民更多关注,针对当地的实际情况制定积极的规划,而不是单纯强调雅加达存在的种种问题,将东加里曼丹视作一块“白板”。印尼国内已有不少人担心,迁都会加剧东加里曼丹的森林流失,而当地特有的泥炭地在开发过程中也较易引发火灾、带来空气污染。

奥罗克倒觉得,这些担忧不会成为阻碍迁都的要素,因为泥炭火患属于可控灾害,当地原本就存在森林砍伐活动,之后首都周边的森林也会被列为保护区。谢意珊的想法则是,如果大家都有环保意识,自然就会爱护新的地区,“说到破坏,亚马孙雨林又怎么说?如果真的爱护环境,自己就会去做。”

谁也无法预知迁都的走向,不过罗兹曼指出,决定印尼迁都成败的关键在于,政府能否建立共识、一迁到底。

前车之鉴是,韩国曾在2003年提出将首都迁至中部地区,然而经过近十年的博弈后,韩国政府最终做出了让步,在首尔以南约120公里处建立了第二个行政中心——世宗特别自治市。此后,由于政策落实不到位,世宗难以吸引企业和兴发娱乐官网商迁入,而政府机关分处两地也拖慢了行政效率。

印尼总统佐科已于今年5月成功连任,任期将延续到2024年。五年的时间虽不算宽裕,但在奥罗克看来,至少在推进迁都的过程中,他不会面临过多的阻碍与抵制。

“毕竟在政府层面,支持佐科的政党在国会占据了61%的议席,而在社会层面,在雅加达保留经济中心地位的基础上,企业也将随着新首都的开发找到新的商机。”

奥罗克指出,尽管迁都意味着巨额投入,雅加达本身也还有许多基础设施问题亟待解决,但包括首都居民在内的印尼人普遍理解迁都的必要性,对总统的信心也比较足。

“在佐科上任之前,大型基建项目在印尼鲜少取得(私人投资)突破,直至2015年佐科政府颁布土地征用法修正案,情况才得以改善,”奥罗克说。

谢意珊也觉得佐科“信得过”:“我们都觉得,佐科说话就是说一不二的那种,肯定会做到,之前的总统都只是说说而已,没有什么改变,但佐科肯定做得到。”

除此之外,她对印尼人的适应能力也很有信心:“哪怕经济上有波动,我们也会适应过来,搬过去,会好起来的,肯定的。”

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